地方政策追踪与观察-第256期

【解读《关于促进旅游业改革发展的若干意见》】

8月21日，国务院印发的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称《意见》）正式公布，这是近5年来的第三次关于旅游业发展的国务院文件，国家对旅游业发展的重视程度显而易见，这背后更多的是旅游对拉动经济增长和促进经济转型的作用。目前，地方也开始把旅游业作为经济转型和促进发展的主要策略。此次意见的发布，对于地方发展旅游业又有哪些新的影响？此次《意见》最突出的，是从政府管理和市场机制上给旅游业“松绑”，安邦（ANBOUND）研究人员将解读其中的主要亮点。

《意见》最大的亮点是在土地政策，此次意见第一次明确提出，农村经营性集体建设土地可以股份形式入股旅游业。《意见》在拓展旅游用地供给方面的原文为：“优化土地利用政策，编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，年度土地供应要适当增加旅游业发展用地”；“在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建旅游设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续”。此前，国土部及各省市主管国土的部门一直在推进旅游产业用地改革，但受制于利益分配、土地变性等问题制约，一些试点省市的改革阻力重重。而关于农村集体经营性建设用地的入市探索，也只是少部分试点获准探索，比如广东省在2013年获准探索集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业和参与经营性基础设施运营，安徽省土改试点的20个县、区获准“农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设”。此次意见则为更多地区在发展旅游业时利用农村集体建设用地提供了依据。

其次是在旅游业发展融资渠道方面，《意见》提出“要加大财政金融对旅游业的扶持，要抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，由财政部、发展改革委、旅游局等部门于2015年6月底前出台具体措施；推动设立旅游产业基金”。《意见》还提出了更为宽阔的市场融资渠道：“支持符合条件的旅游企业上市，通过企业债、公司债、中小企业私募债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具，加强债券市场对旅游企业的支持力度，发展旅游项目资产证券化产品。加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的信贷支持。”作为需要较长周期培养的旅游行业，资金是具有决定性的关键因素，从财政支持到市场融资渠道的拓宽，对于有着高品质旅游资源但缺乏资金的地区，未来将有着绝好的历史发展机遇。近年来，北京、江苏等一些地区已“试水”旅游产业基金，旅游产业基金的核心问题是财政资金要很好地和市场结合，用好资金、选好项目，最大限度地发挥资金效益、吸引社会资金。

在全面深化改革方面，《意见》也推出了诸多实打实的举措。《意见》提出打破行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面开放，各地要破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制，鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营。《意见》还明确，取消边境旅游项目审批，将旅行社经营边境游资格审批和外商投资旅行社业务许可下放至省级旅游部门。此前，边境旅游项目都是由国家旅游局审批。现在，将边境游项目审批权下放到省级旅游部门，对于内蒙古、新疆等边境游大省来说，不光有效拉动入境游，还能进一步繁荣边境贸易。

在旅游消费市场方面，《意见》提出：通过分段灵活安排带薪年休假来分散旅游需求；完善与简化入境旅游相关手续以拉动入境游的增长；景区门票实行政府定价或指导价，以严格控制价格上涨；鼓励对旅游团队火车票价实行优惠政策等，刺激旅游消费。特别是一直备受期待的“带薪休假”，以前执行起来颇有难度，此次《意见》明确提出，强化全社会依法休假理念，将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容。旅游有两个条件，有钱还要有闲，强调将带薪休假作为劳动监察、职工权益保障重要内容，将解决“有钱难买一时闲”局面，大大释放旅游消费能力。

国家旅游局局长邵琪伟表示，此次意见的核心是旅游业要全面深化改革，依靠市场的决定性作用，打造“中国旅游升级版”。这与过去各地发展旅游的模式相关，近年来，从省市区到地市，各地旅游发展迅速，但政府主导特征明显，景区等关键性领域市场化程度远远不够，旅游产品和业态创新缺乏真正的活力。对于地方来说，除了依靠国家政策支持，更为重要的是调整旅游发展的思路，改变融资方式和经营模式，吸引更多的市场力量进入。（ACY）

【楼宇产业园的潜力值得深挖】

在提高工业用地利用效率方面，我们此前曾关注过浙江温岭的“零地技改”经验，“零地技改”的核心思想是“在不增加土地供应的条件下，鼓励企业原址改造、加高厂房”，也就是通过将老工业厂房改建为工业楼宇实现企业向空间扩容的要求。山城重庆也有着类似的发展经验，在几年前就提出了“楼宇产业园”的概念，并且与促进中小企业发展相结合。

早在2005年，重庆市就专门出台了《重庆市人民政府关于推进都市工业园（楼宇）建设的意见》、《重庆都市工业园（楼宇）建设管理办法（试行）》等文件，明确了给予贷款贴息、减免建设行政规费等方面的扶持政策，有力推动了楼宇产业园的快速发展。2012年末，重庆市开始引导开发商和地方政府建设楼宇工业园，并在园区内设立公共服务平台，统一提供仓储、物流、咨询、融资、技术、人力培训等服务。目前，重庆已经建成并投入使用的楼宇产业园区总面积逾千万平方米，入驻企业2000多家。2013年，这些企业实现销售收入820亿元，创利润40亿元，园区内企业的盈利水平普遍高于园区外的企业。

楼宇产业园面对的群体是中小企业，其中绝大部分是小微企业。缺少合适的生产经营场所已成为现阶段小微企业发展的主要制约因素。对于小微企业来说，工业园区“门槛”普遍较高，入驻企业通常为规模以上大中型企业，小微企业入驻基本无望；如果单独建厂，抛开土地和厂房的建设安装成本，单从物业管理成本看也是一笔较大的负担。而小微企业入驻楼宇工业园，一年只需花几万元租金，还能享受园区集中提供的公共服务，生产经营成本大幅降低。同时，不同的企业一起入驻园区“扎堆”经营，有利于形成上下游协同发展，共同做大做强。在用地方面，楼宇产业园合理地利用土地资源，修建多层标准厂房，大大缓解小微企业用地贵、用地难的问题。

提倡楼宇产业园也是经济转型的一种体现，楼宇产业园更适合2.5产业。2.5产业是指介于第二和第三产业之间的中间产业，大致可分为三类：第一类是第二产业中附加值较高的部分——上游的研发设计和下游的营销和结算（包括总部经济），以及由此衍生的售后服务、会展等功能性中心。也包括一些高附加值、少污染、具有核心技术的新兴制造业，如，通信电子、医疗器械、环保材料制造等产业。第二类就是第三产业，如物流、培训、广告等。第三类是以IT产业为代表的数字网络产业等，如电子商务、软件业。

今年8月，重庆市再次出台了一揽子政策扶持楼宇产业发展，将在全市范围内摸清闲置的工业厂房、商务楼宇、写字楼及住宅区等楼宇具体情况，在“摸清家底”的基础上打造楼宇产业园。通过在工业用地新建楼宇和利用存量的工业厂房、商务楼、写字楼两种途径打造楼宇产业园，3年内新增楼宇产业园面积1000万平方米。该市还将采取市场化运作方式，鼓励社会资金投入楼宇产业园，其生产性用房及配套用房在建设期间同等享受工业园区标准厂房扶持政策。对核心区和拓展区认定的楼宇产业园，根据其对市级财政贡献连续3年转移支付奖补给区县，用于支持产业园及入驻企业发展。对重点楼宇产业园，按照市、区县两级财政补助和楼宇业主让利“三个一点”支持方式，对入驻小微企业减免3年房租。

对于重庆的楼宇产业园模式，安邦（ANBOUND）研究人员认为，这是在工业用地不足情况下拓展产业发展空间的一条很好的出路，极为适合像重庆这样的多山城市或是其他城市扩张受到地形限制的地区，也是部分工业园区转型的一个新的方向。随着土地资源日益紧缺，中小企业无法达到特色工业园区的入驻要求，而楼宇产业园修建多层标准厂房，并根据入驻企业集群打造专业性服务平台，不仅解决了中小企业的经营场所问题，还降低了企业的运营成本。配合楼宇产业园，地方政府还可以制定一些免租、低税等优惠政策，吸引创新型小微企业入驻，增强区域经济活力。楼宇产业园模式也适合于一些城市的老城区发展都市工业、2.5产业，可以引入市场上有经验、有实力的运营服务机构，盘活现有闲置楼宇资源（包括烂尾楼、烂尾地），打造“特色街区+楼宇产业园”、“专业市场+楼宇产业园”等模式。（ACY）

【关注成都探路院校地合作】

加快转变经济发展方式，最根本的是要靠科技的力量。在地方依靠产学研合作、科研院所成果产业化获得发展的案例中，我们曾多次提到“德清模式”。现在，更多的地区意识到科技的力量和推动科技成果转化的迫切。但除了地方政府主动与科研院校对接，还需要突破一些体制机制障碍，包括简化科技成果转化程序，提高科技人才成果转化收益比例，完善校院地合作制度等。今年8月，成都市出台了《成都市促进国内外高校院所在蓉协同创新的若干政策措施》（以下简称“蓉十条”），力求破除高校科技成果处置权和收益分配权的固有“枷锁”。

为调动高校院所转让科研成果的积极性，推动重大科技成果本地产业化，促进校院地协同创新，“蓉十条”中前两条就明确提出：支持高校院所科技成果的合作实施、转让、对外投资和实施许可等科技成果转化事项自主处置，改审批制为备案制，同时两年内未实施转化的科技成果，可由成果完成人或团队通过与单位协商自行运用实施；支持高校院所科研成果转化收益可用于人员激励，尤其对高校院所拟放弃的知识产权，发明人可以获得不少于70%的转化收益比例。

目前，成都双流县已先后与电子科技大学、西南交通大学、成都信息工程学院、香港城市大学等四家高校共建研究院，前三所大学还分别在双流建设3个大学产业园。2011年底，双流县与电子科技大学签订协议后，总占地460亩的电子科技大学产业园很快全面开工建设，并筛选了可产业化的项目20余项作为储备项目，同时引进了电子科技大学刘霖教授团队、胡光岷教授团队，此外还引进了陈星弼院士智能功率半导体研发制造项目。双流县与西南交通大学签订的科技园和研究院占地400亩，即将建成一期1.5万平方米的厂区，围绕高铁配套项目的铁路货车、动车组制动摩擦片项目等已经落地。

双流县与各个高校的合作模式虽然不尽相同，但是政府的投入比例都相当大。西南交通大学科技园建设中，西南交大出资1000万元现金和价值3500万元的知识产权，双流县政府提供340亩工业用地和60亩科研用地以及1.4亿元资金，共同推动科技成果在双流的转化、孵化、产业化。此外，西南交大研究院注册资本9000万元，双流县国有控股公司作为政府代持公司与西南交大各占50%股权。对于电子科技大学科技园，双流县则是提供8000万元的资金支持，并投资4500万元修建了15000平方米的研究院大楼。至于产业园区，则是电子科技大学与成都本土的民营房地产开发商置信集团共同投资，分别占股权49%和51%，产业园区的招商引资工作由置信集团旗下的管理公司执行。

今年7月10日，成都锦江区与北京大学环境科学与工程学院、四川师范大学、成都大学签订了校地协同创新战略合作协议。按照规划，锦江区将与北京大学环境科学与工程学院在生态文明、环境治理、污染控制的研究、规划、建设和环保产业发展等领域开展多种形式的合作，并合作筹建北京大学成都环保研究院；与四川师范大学在文化艺术创意、科技成果转换、共享资源、科技金融等领域开展多种形式的合作；与成都大学在工业设计、文化创意、养老服务、休闲服务、都市观光、全民健身服务业等领域开展多种形式的合作。

现在，校院地合作而搭建的平台已经在成都全域“开工建设”。数据显示，目前成都市已经建成各类创新创业载体60家，其中国家级孵化器6家，大学科技园4家。此外，成都市金牛区、高新区等全市13个重点区域率先开展创新驱动发展试点示范区建设。

对于成都各区县的院校地合作，安邦（ANBOUND）研究人员认为，这对于促进地区经济转型、提高经济发展质量将起到引领作用，而且还会搭建地方政府招商引资和招才引智的平台。不过这种模式依托于地方政府在土地上给予倾斜政策，在资金上给予大量扶持，将会使地方政府投入大量成本，而且很难说短期内就有大的产值，地方政府还需要有足够的耐心、决心，才可以持续发展。我们更建议地方政府以财政资金作为基础扶持基金，吸引社会资金、风险投资跟进的模式，来推动科技成果转化。（LCY）

【县域经济：地方经济转型需警惕盲目跟风】

目前，我国正处于经济转型的关键时期，对于很多地区来说，加快产业结构调整、推动产业转型升级已迫在眉睫。同时，在上一个经济发展阶段中积累的产业资本也希望找到新的投资渠道。近期，电动汽车、3D打印、机器人、养老产业、养老地产、农业休闲综合体等新的产业词汇不断涌出。对于资本来说，转向新兴产业，在部分产业投资领域出现盲目跟风几乎是普遍现象。但是，对于地区经济发展而言，盲目跟风可能会断送一个地区的产业发展之路。安徽省天长市秦栏镇曾经是一个很有希望的电子小镇，在前几年产业转型中盲目跟风发展光伏，结果光伏产业梦破灭，给我们留下诸多启示。

秦栏镇位于安徽省天长市最东部，濒临高邮湖，地处苏皖两省交界处。秦栏镇的经济很有特色：一是民营经济发达。曾被誉为安徽省的温州模式、安徽省私营经济第一镇。全镇拥有个体私营企业1500多家，成为吸纳就业、致富百姓、贡献财政的支柱；二是电子产业集群初步形成。主打产品高压包占有国际市场80%的份额，遥控器占国际市场30%的份额。

从2007年开始，秦栏镇的电子产业走上了转型升级之路。由于用工成本开始逐年提高，传统的低成本、低附加值的发展模式难以为继；市场的变化，比如显像管电视开始被淘汰，为其配套的高压包需求量大幅度减少，促使企业主考虑上新项目。而资本原始积累的完成，也使他们有了一定投资能力。秦栏的企业主们选择了当时炙手可热的光伏产业，这种选择既不是自身优势的发挥，也没有深入的市场研究，而是只看到当时光伏产业市场别人在赚钱，就盲目跟进投资。同时，彼时江苏省光伏产业的遍地开花对秦栏也是一个极大的刺激和示范。秦栏镇虽然行政上属于安徽，但经济文化更多受江苏的影响和辐射。于是，秦栏的企业主没有考虑自身的条件和市场的供求关系，就盲目投资了一大批多晶硅切片生产线。

在地方政府层面，2007年天长市将光伏产业列为新型支柱产业，写进政府工作报告。政府之所以跟风，一是因为国家支持，二是认为光伏这个战略性新兴产业有前景。于是开始了大手笔的全方位支持，包括：实施“大招商”战略；基础设施投入1.2亿元，产业投资50亿元；成立“光伏产业基地建设领导组”；制定光伏产业发展规划；优化投资环境，打造全省乃至周边江苏县市的投资洼地。并制定了专门的支持政策和措施，包括：用地指标和用地价格优惠，土地整理置换等用地指标优先用于光伏产业；税收上享受地方留成部分“三免二减半”优惠，争取省国税部门的支持，实行税赋总额比例控制；基本建设项目收费减免；按属地负责原则，实行一站式、保姆式服务；对企业所需流动资金，政府给予担保，金融部门给予融资倾斜。如此规模的行政资源支持一个产业前所未有，而银行此时亦推波助流，2009年时，“银行追着企业给贷款”。

秦栏镇电子产业的转型升级之路并没有走多远，不到5年的时间，秦栏镇的光伏产业几乎全军覆灭，不仅是产能过剩的牺牲品。也成了“不转型等死，转型找死”的活标本。现在的秦栏镇，人少、车少、企业开工的更少，商店关门的却很多，难掩清冷落寞。秦栏镇光伏产业梦破灭对地方财政的打击是：3年政府的税收少了3个亿。

秦栏投资光伏的失败，企业的盲目跟风是基本原因。而政府的盲目支持，特别是以国家扶持的战略性新兴产业为由，不计代价投入大量行政资源予以推动，是导致低水平竞争和产能过剩的另一个原因，也给我们留下诸多启示：

一是政府不应动用公共资源支持企业发展。产业升级是企业的选择，要面临市场风险，政府跟风等于把市场风险绑架到社会风险和公共资源配置的风险中。因此，政府不能跟着企业跑，更不能动用公共资源支持企业发展。政府要把公共资源的配置重点放在民生、基础设施供给和公共服务的提升方面。

二是政府要转变支持产业发展的方式。要改变动辄就进行政策优惠、税收返还、给钱给土地等方式，把重点放在提高服务水平、提高办事效率、减少行政审批、减少乱收费、取消频繁的各种评比、各种检查等方面。一方面大幅度减轻企业的负担，另一方面维护市场秩序，以公平、良好的环境和服务促进企业发展，做好裁判员，这才是政府应当做的。

三是产业升级、产业发展要由市场主导。必须改变政府主导的发展模式，防止与民争利，防止既当运动员又当裁判员，真正让企业唱主角、让市场规律发挥主导作用。把企业的投资选择真正交给市场。

地方推动产业转型升级，应基于地方经济发展轨迹和优势，每个地区都有自己的特色，建议地方促进产业转型升级项目更多地向特色优势突出、有效利用资源的方向布局。（LCY）