地方政策追踪与观察-第251期

【新型城镇化建设将推出“多规合一”】

根据国务院今年5月批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，开展国家新型城镇化综合试点和市县空间规划改革试点都是今年的重点任务。近日，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发了国家新型城镇化综合试点通知，要求各省选择符合条件的不同层级市、镇作为试点在8月底前上报发改委。而关于市县空间规划改革试点，据悉，国家发改委也已牵头研究起草了《关于开展市县空间规划改革试点及“多规合一”试点工作的通知》。目前，该通知征求有关部门意见已经进入尾声，将按程序上报国务院。

这是为进一步在今年落实新型城镇化的细化政策。“空间规划改革”的内涵是，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。“多规合一”是指，过去在同一空间内存在多种可能相互冲突的规划，因此需要将发展、城乡、土地、环保等多种规划统筹并整合起来。而选择市、县作为试点，是因为这些地方空间范围相对比较小，经济结构也不那么复杂，因此考虑尝试从这个层面把主体功能区、城乡体系、国土空间的布局、基础设施网络、经济社会发展的一些需要空间落地的内容通过一个规划来实现。

事实上，在前两年，北京、广州等经济发达城市已经开始了“三规合一”的探索。例如广州于2012年10月全面启动全市“三规合一”工作。此后历时1年半，当地召开了150多场协调会、现场会和审查会，组织各相关部门协调城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里。当地政府在广州市“一张图”的基础上，划定了全市统一建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线，形成一张蓝图。

在今年年初，国土部与住建部提出开展“三规合一”的试点探索，即将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。随着中央城镇化工作会议的召开，关注生态、环保、基础设施等内容得到更多重视，“大整合”的概念进一步明确，由此确定了“多规合一”。据悉，市县空间规划改革试点获批发布后，很快就会公布第一批试点名单，第一批试点将会获得较多政策支持。

目前，尽管试点通知还未发布，但各地已经争相探索建立“多规合一”的规划机制。今年6月，江西省委、省政府正式下发《关于完善城镇化发展体制机制提高城镇化发展质量的意见》，要求探索建立“多规合一”的空间规划协调机制，选择3至5个人口较为密集、经济条件较好的市县开展“多规合一”规划编制试点。

福建省政府近日则制定了城乡一体化建设的实施方案，计划开展“多规合一”的试点，让各地的城镇化建设规划更具统一性，实施过程中形成合力。根据公开报道，福建省政府近日召开的专题会议上已经明确要研究起草“多规合一”规划编制《导则》，为各地的城镇化规划编制工作提供指导。按照相关部署，福建计划先选择若干省级新型城镇化试点县（市）和基础条件较好的市县开展“多规合一”的试点，这些试点地区的城镇化发展最终形成一本规划和一张蓝图，而这本规划、蓝图将涵盖当地经济社会发展、主体功能区建设、城镇建设、土地利用、基础设施和生态环境等内容。

对于“多规合一”，安邦（ANBOUND）研究人员认为，将对现行的行政体系产生影响，对主导规划的发改、规划、国土和环保等各部门的影响较大，将可能涉及到各部门既有职责和权限的变革。在过去，“经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划”三项规划分别隶属于发改委系统、住建系统、国土系统等管理，“互不隶属”；交通、环境、生态规划等，也是各部门各自制定或公布。各部门在制订及执行规划时容易出现内容重叠、管理分割、规划冲突的情况。而一旦实施“多规合一”，擅自制定或改变规划的权力将被禁止，执行规划任务的管理条块将被重新分割。同时，要实现统一规划，很可能会组建一个新的领导小组或推行“大局制”改革。并且，“多规合一”是为保持规划的连续性——“一张蓝图干到底”，为保证规划不“换届”奠定基础，现在的规划都是由上级政府审批的，并不具有法定效力，未来可能要做一些调整，通过立法形式确定下来，届时官员对规划决策的权力将受到限制。（RCY）

【“闵行模式”成为地方预算管理改革的样本】

十八届三中全会给财政和税收体制改革明确了三方面的主要任务：预算改革；税制改革；中央和地方事权和支出责任划分的问题。今年4月，财政部印发了《地方财政管理绩效综合评价方案》，进一步推动地方深化财税体制改革，改进预算管理制度。上海市闵行区近年来在公共预算管理进行实践探索，取得了不错的成效，尤其是预算绩效管理改革名列上海市乃至全国前列，形成了“闵行模式”，被财政部科研所作为地方公共财政实践案例进行了推介。

“闵行模式”有三个特征：三份绩效报告；以结果为导向；财政预算监督。

三份绩效报告即绩效前评价、财政预算项目支出绩效跟踪评价报告、支出绩效评价报告。这三份报告贯穿了财政预算项目的事前、事中和事后。绩效前评价公示涉及教育、环保、民政、交通、农业等多个相关政府部门、几十家实施单位，年度绩效目标包括“产出指标”、“效益指标”、“社会评价指标”等。绩效前评价的预算项目投入资金主要是在总结上两个年度的支出绩效指标值，以及绩效前评价的评审基础上完成。例如，通过绩效前评价，2014年闵行区部分重点预算项目投入资金发生变更。其中，“助老免费就餐”预算增加156万元，覆盖人数增加500人。另有9个自评项目经过评审后，预算资金减少了1550万元。以往政府编制预算好比“切蛋糕”，考虑的是如何把各部门的“盘子”摆平，结果往往是投入不少，预算单位提供的公共产品和公共服务却并不能让群众满意。现在编制预算首先要考虑资金投入能带来多大的效果和效益，从源头保证财政资金“花在刀刃上”。

这三份报告在闵行区政府网站上公示，普通民众不仅可从中了解“政府钱袋”里的钱往哪里花，花得怎么样，还可以清楚地知道会如何受益。

以结果为导向是相对于传统的“投入导向型”。2008年起，闵行区财政局与复旦大学绩效评价中心合作，引入PART评级工具，对2009年度部门预算编制试行“以结果为导向”模式。完成预算编制流程再造后，闵行区在2010年度预算编制中开始全面实行“以结果为导向”的全过程绩效预算管理。如今在闵行区，财政资金使用要“过三关”：与部门预算编制同步的事前立项评审，即“投向关”；与部门预算执行监督同步的事中评价，即“管理关”；支出结果与绩效问责相挂钩的事后评价，即“效果关”。通过把好三个关口，闵行区建立起了预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的预算管理机制。制度化、程序化、常态化的预算管理工作机制逐步形成：每年3月开展上年度支出结果评价、8月开展本年度实施过程评价、10月份开展下年度立项评价。

“结果导向型”编制模式遵循“战略目标－工作目标－绩效目标－产出－投入”的完整逻辑过程，实现了预算重心从投入控制向投入与结果控制并重的转变，确保提高公共财政支出的效率及有效性。

财政预算监督主要是听证会的形式，人大代表、专家、普通民众都是预算监督的重要力量。2013年11月29日至12月2日，闵行区连开了七场听证会，2014年部分重点预算项目逐一“过堂”，接受人大代表和公众代表陈述人的质询。听证会意见归纳后在网络上公布，并由人大常委会对预算项目进行表决。为了用制度“固化”人大对预算的监督，闵行区先后制定了预算审查监督、预算修正案、听证会等三个“办法”，逐步丰满《监督法》中关于预算审查的原则性规定。专家和普通民众也被纳入，2009年闵行区人大常委会成立了预算监督专家咨询组，预算听证会公众参与库则首批吸纳了229名普通民众。面对不断加大的监督力度，政府职能部门在提出预算项目时变得小心翼翼。

从人大代表提前介入重大项目论证和前评估，初审听证会扩大预算编制过程中的民主参与，到建立预算修正案制度，外部监督保障并增强了预算管理改革的效果。

闵行区通过财政管理方式的改革，规范预算单位预算执行和资金活动，实现了财政部门预算编审、执行和监督的“三分离”，有效提升了财政资金的使用效率。预算改革的“闵行模式”，也契合了十八届三中全会对于“事权与支出责任相适应”的要求。其用“绩效”规范预算全过程、用监督为改革“增效”的经验，可供各地借鉴。（LCY）

【“候鸟式养老”带动养老经济起步先行】

由于我国目前的养老经济还处在培育阶段，公共卫生和城乡基层医疗机构资源严重不足，且中国的老人习惯与孩子一起居住、居家养老，因此城市郊区和县域的“老人城”、养老山庄等模式的养老经济发展并不顺利。但与此同时，一种与旅游休闲相结合的新兴养老服务模式“候鸟式养老”在一些地区探索实践，并发展得风生水起，有可能成为地方发展养老经济的一个重要突破口。

所谓“候鸟式养老”，是指老年人像候鸟一样随着季节和时令的变化选择不同的地方进行短期度假养老生活，冬天到温暖舒适的南方养老，夏天去清凉宜人的北方避暑。近年来，我国不少退休老人成为候鸟一族，冬天到海南三亚、广西巴马等温暖舒适的地方避寒，夏天去东北和湖北利川、重庆黄水、贵州等地避暑。在以前，这都是由老人们自发组团或单飞到一个地方暂居养老。现在，这一趋势开始被地方政府所利用，用于促进地方旅游休闲经济和养老经济发展。

湖北恩施州的利川市从2013年起启动了“候鸟行动”避暑活动，斥巨资在武汉和重庆两地投放旅游宣传广告，巧妙地利用两地温差（“重庆42℃，利川24℃！”）主打“凉城利川”品牌。吸引的对象主要是有“闲”一族——退休干部、退休老教师和离退休工人职工，还有年轻妈妈族。利川市在荆楚网、恩施新闻网、三峡传媒网等论坛上发出热贴“凉城利川候鸟行动——2013年千名老人利川避暑活动”，恩施州人民旅行社借此发出了“利川包月避暑团员招募令”。除避暑纳凉外，活动主办方还组织丰富多彩的休闲娱乐活动，让老人们自愿参与歌舞、书画、棋牌、篝火晚会、采摘、农事体验、学习新潮网络工具使用等活动。

现在，利川市的纳凉经济已完全发展起来，周边武汉、重庆、万州等地的老人到利川避暑已经成为潮流。今年夏天，利川的避暑基地住满了前来避暑的老人。白天，老人们在酒店前面跳舞、做操、锻炼身体；晚上，他们就出去逛逛滨江路，呼吸清江带来的新鲜空气。在利川城郊的农家乐，很多老板都把农家小院收拾出来，让外地游客来纳凉，跟农民同吃同住同劳动，使游客在避暑的同时，还能体验劳动带来的乐趣。当地居民针对避暑经济，还做起了房屋出租生意。

目前，利川已建成40多个避暑基地，包括城中心的星级酒店、商务宾馆、城郊农家乐，以及距城中心半小时车程的乡镇等，市民可按需选择适合的避暑基地，最低不到2000元就能在利川包吃包住一个月。报名参加“候鸟行动”的市民，还可享受免费接送、心理辅导、技能培训、医疗保障、出行旅游、娱乐活动、安全保险等19项特别服务，性价比非常高。与利川相似，周边的咸丰、建始、黄水等地也发展起避暑养老经济。

候鸟式养老还带动了利川旅游业的发展，利川不仅天气凉爽空气好，旅游资源也十分丰富，周边1小时车程范围内有恩施大峡谷、腾龙洞、龙船水乡、佛宝山、朝阳洞、玉龙洞、大水井等10多个知名旅游风景区。据利川市最大的人民旅行社统计数据，该社打纳凉牌吸引来的游客比去年同期上升了15%，游客成分也从一般观光客逐渐向退休干部、教师、暑期学生为主体的休闲型转变。但团队游客还仅仅是占20%，自驾游和散客比例高达80%。

不止是利川及周边县市，今年黑龙江省民政厅也提出将以黑河、牡丹江、哈尔滨三地为试点，以政府部门作为“总指挥”，尝试推进“候鸟型”异地养老。在这三个城市，参与试点的养老机构将通过成立区域异地养老联盟、设立异地养老专区等方式，夏季接待南方老人来入住，冬季将本省老人“置换”到南方城市过冬。同时，针对南方来的老人，黑龙江还将推出几条“养老黄金”游线路，如以农垦、阿城、宁安等地为主的历史文化旅居养老；以绥芬河、黑河为主的异域风情养老等。

相对于机构养老的艰难起步，“候鸟式养老”正在成为一种时尚的养老模式。在安邦（ANBOUND）研究人员看来，“候鸟式养老”扮演着一种先行经济的角色：短期养老与旅游相结合，克服了老年人难舍居家养老的习惯，吸引老年人的关注，有利于培育养老经济市场；整合了酒店、宾馆、农家乐等服务资源，形成了不同价格档次的养老休闲服务，具有普惠式养老的特点，最大限度地吸引有“闲”一族的关注，为城市的养老、旅游营销打开了局面；与旅游休闲充分结合，将带动住宿、餐饮、文化娱乐、养生等服务业以及农产品生产和加工的发展。在先期以休闲养老为主要特征的模式之后，还将带动护理培训、医疗保健、养生膳食、养老地产等项目。我们认为，交通便利之地，比如高铁能到达的地区，发展跨区域的“候鸟式养老”有着独特优势，在“夏季避暑、冬季避寒、春避风沙、秋避雾霾”等方面值得挖掘。（LCY）

【县域经济：山西张兰村的特色古玩经济】

很多地区在地方经济发展中往往追求高端产业、高新技术，而对真正具有地方特色或民族特色的东西并不在意和重视。但也有一些地区充分利用当地的资源，或是鼓励当地人的特色经营，把特色经济变为产品优势、经济优势，通过资源整合增强市场竞争力，从而带动农民增收和地区经济发展。山西张兰镇的古玩生意就是这样一种特色经济。

山西省介休市张兰镇张兰村被称为“中国古玩第一村”，以一村之力连续超过10年举办全国规模的古玩交流会。张兰镇总人口5万人，下辖31个行政村，从事古玩行业的村子近一半，其中人数最多的便是张兰村，有30%－40%的农民在经营古玩。北京潘家园、太原各大古玩城都有不少张兰人开的店。

据当地记载，张兰镇拥有千年历史，与平遥、祁县等晋商大家相邻。张兰小镇素有收藏古董、经营古玩之风。早在明清时期，张兰镇买卖古玩已经有“小北京”之称。借助山西晋商财富的积淀，民间收藏一直没有中断。即使在往日战乱年间，张兰人也没忘记收集那个时期的油印品、干粮袋、粮米票、账单、书籍等。日积月累，年复一年。张兰人囤积了丰厚的收藏品，其文化含量、艺术含量和收藏数量都令人惊叹。

上世纪六十年代末，当地的古玩买卖被取缔，古玩市场从地上转入地下。改革开放后，村里诞生了第一代古玩从业人员。那时候京津等地时常有人前来淘宝，再转手高价卖到广州等地。几年后，这支队伍里又多了港台和新加坡古玩商。那时的张兰村，已经成为中外闻名的古玩集散地。到了上世纪九十年代，市场越来越松动，从事古玩的人也开始多起来。但真正形成规模化、产业化的经济，是在张兰村建立古玩市场之后。

2000年，当时的村委会决定参照北京潘家园市场和太原的古玩市场，在张兰村修建一个古玩交易市场。消息一出，便得到了村民们的大力支持。村委会多方面筹措资金，再跟个人借一部分，在村里泰山庙旧址上建起了张兰镇第一个古玩市场。2001年，市场建了起来，总共有近百间商铺。不过，由于当时民间古玩交易缺乏政策支持，张兰古玩市场依然面临着不确定性，甚至连名字都不敢带有“古玩”两个字，于是在办营业证的时候定名为张兰民间工艺品市场。但商铺依然是被村民们一抢而空。同年，张兰村举办了第一届全国秋季古玩交流会，曾经繁华的古镇，再次因古玩生意红火起来。

2002年，《中华人民共和国文物保护法》修订版出台，其中第五章专门针对民间收藏文物提供了法律依据，公民个人合法所有的文物相互交换或者依法转让受到保护。有了法律保护张兰村古玩生意有了底气，此后张兰古玩市场逐渐发展壮大。2004年，村里正式启用张兰古玩市场这一名称并沿用至今。如今，张兰镇有4个古玩市场，店铺合计400家，古玩从业人员多达3000余人，年成交额在20亿元以上。古玩市场的发展给当地农民带来了丰厚的收入。

张兰的古玩特色经济引起了介休市的重视。近两年，由于宏观经济的放缓等多重因素，张兰的古玩交易也有所下滑。为了支持张兰古玩市场的发展，介休市推出了多项扶持政策：协调解决了200亩的占地，帮助张兰镇打造一个新的古玩城，希望能够通过资源整合带动市场交易量的提升；成立一个市场管理委员会，建立监督、管理、服务市场的机制，让它既实现市场的自治，还要实现行业的自律，使其健康持续发展下去；用财政资金建立文化产业发展基金，同时把土地收益地方所留部分作为支持项目，财政同等给予支持。

山西张兰的这个案例，充分说明了地方政府在助推地方经济发展中应重视特色经济，可以依托当地的优势资源和人文历史，充分盘活市场。在全国各地，很多地方都有自己民族特色的东西、地方特色的东西，这些特色经济在过去一味追求GDP的背景下，处于非常尴尬的境地，经营主体比较弱小，比如一些特色手工业仍然是以个体作坊形式勉强经营，甚至一些民间工艺快要失传。这些特色产业要发展起来难度非常大，需要政府在政策、立法上，在产业发展方面给予倾斜，在市场培育中放水养鱼。利用民间崛起的具有发展潜能的产业基础，推进特色经济的发展壮大，有可能成为经济优势，有利于避免产业趋同，从而形成独具一格的地方经济，增强区域竞争力。（LCY）